di Marta Moretti. Avvocato, esperta di diritti umani
C’è chi prevede una Polexit, cioè l’uscita della Polonia dall’Unione europea (Ue). In effetti, le relazioni tra l’Ue e la Polonia sono degenerate drasticamente quest’anno. Da ultimo, la corte costituzionale polacca ha emesso una sentenza che nega l’efficacia vincolante delle sentenze della Corte di giustizia dell’Ue su cui si fonda il sistema giuridico dell’Ue.
Questa sentenza, su cui si tornerà tra poco, è stata preceduta da una serie di vicende che hanno visto il governo polacco guidato dal partito Diritto e Giustizia (PiS) contrapporsi ai valori che sono alla base del sistema giuridico dell’UE, quali la libertà di stampa, i diritti Lgbt, i diritti dei rifugiati e l’indipendenza della magistratura dal potere esecutivo.
La Corte di giustizia europea, quando è stata chiamata a pronunciarsi dalla Commissione europea (attraverso la procedura di infrazione, cioè un procedimento volto a sanzionare gli Stati membri dell’Ue responsabili della violazione degli obblighi derivanti dal diritto comunitario) o dai giudici polacchi (mediante il rinvio pregiudiziale, ovvero una procedura esercitata dinanzi alla Corte di giustizia dell’Ue che consente a una giurisdizione nazionale di interrogare la Corte di giustizia sull’interpretazione o sulla validità del diritto europeo), ha affermato con chiarezza che ogni Stato membro dell’Ue deve rispettare i principi fondamentali dell’Unione, principi derivanti dal Trattato istitutivo della Cee (il trattato internazionale che ha istituito la Comunità economica europea, firmato il 25 marzo 1957) che tale Stato si è impegnato, nei confronti di tutti gli altri Stati, a rispettare quando ha aderito all’Ue.
Il governo polacco ha chiesto alla Corte costituzionale nazionale se le sentenze della Corte di giustizia europea che contrastano con le norme costituzionali della Polonia abbiano efficacia vincolante in Polonia. Ci sono stati altri casi in cui questioni riguardanti il rapporto tra disposizioni del Trattato sull’Unione europea e Costituzioni nazionali sono stati posti alle Corti supreme di altri Stati membri (ad esempio, in Germania, Francia, Spagna, Italia).
Tuttavia, il caso in esame presenta delle evidenti anomalie: la Corte costituzionale invocata dal governo di Varsavia è, di fatto, soggetta all’ingerenza governativa e le norme costituzionali nazionali di cui tale governo lamenta la violazione sono quelle risultanti dalla riforma della giustizia che esso ha attuato per esercitare un potere sulla magistratura. Come previsto, la Corte costituzionale polacca ha affermato che le norme costituzionali polacche debbano prevalere sui principi affermati dalla Corte di giustizia europea. Pertanto, il governo di Varsavia ha ottenuto una pronuncia che potrebbe sembrare legittimarlo a disattendere le sentenze della Corte di giustizia.
Altre Istituzioni europee e i governi di molti Stati dell’Ue hanno biasimato il governo polacco per aver creato – attraverso quella che è stata giudicata un’artificiosa messinscena – una grave crisi istituzionale.
La crisi nelle relazioni della Polonia con l’Ue
Alcune riforme dell’ordinamento giudiziario introdotte in Polonia dal 2015 hanno suscitato serie preoccupazioni a livello europeo, al punto che la Commissione nel 2017 ha avviato la procedura prevista dall’art. 7 del Trattato sull’Ue, che consente di sospendere i diritti di cui godono gli Stati membri dell’Unione (come il diritto di voto in sede di Consiglio) in caso di violazione grave e persistente da parte di uno Stato dei principi fondamentali (tra quelli di libertà, democrazia e legalità). Tale procedura è ancora all’esame del Consiglio. Infatti, in soli due anni, il governo polacco ha adottato circa tredici leggi che hanno riformato l’intera struttura del sistema giudiziario in Polonia, colpendo il Tribunale costituzionale, la Corte suprema, i tribunali ordinari, il Consiglio nazionale della magistratura, la procura e la Scuola nazionale della magistratura.
Per effetto di queste riforme, il potere esecutivo è in grado di interferire politicamente nella composizione, nei poteri, nell’amministrazione e nel funzionamento del potere giudiziario, in spregio del principio della separazione dei poteri dello Stato su cui si fondano le democrazie costituzionali dei Paesi europei. Come teorizzato da Montesquieu, «Chiunque abbia potere è portato ad abusarne» (Spirito delle leggi, 1748), perciò, per evitare l’abuso del potere, occorre che un potere dello Stato sia in grado di arrestare ogni altro potere dello Stato. I poteri dello Stato devono essere nelle mani di organi diversi, in modo da bilanciarsi a vicenda.
Nel 2019 e nel 2020 la Commissione ha avviato due procedure di infrazione contro la Polonia, tese a far accertare dalla Corte di giustizia che le riforme attuate dal governo polacco violano il principio fondamentale dell’indipendenza della magistratura dal potere esecutivo. La Corte di giustizia non ha esitato a ribadire l’inviolabilità dei principi di legalità e di indipendenza della magistratura (cosiddetta Rule of Law), dimostrando che “esiste un giudice a Berlino”.
La Corte di giustizia ha affermato che la Corte suprema non può essere considerata un tribunale indipendente ed imparziale e ha ordinato alla Polonia di sospendere le norme sui poteri disciplinari della Corte Suprema nei confronti dei magistrati perché tali da pregiudicare l’indipendenza di questi ultimi. Contrariamente a quanto sostenuto dal Governo polacco, il sistema giudiziario di uno Stato membro dell’Ue rientra nell’ambito di competenza dell’Unione. Infatti, ai sensi del Trattato, i giudici nazionali devono garantire una tutela giurisdizionale effettiva ai soggetti che vantano dei diritti derivanti dalle norme dell’Ue. Ciò esige che gli Stati membri garantiscano l’indipendenza dei loro giudici nazionali dal potere esecutivo e, quindi, la loro imparzialità nel decidere le cause ad essi sottoposte. Pertanto, secondo la Corte di giustizia, la normativa polacca che consentiva alla Corte suprema di revocare o sospendere l’immunità ai magistrati in caso di decisioni sul loro distacco o trasferimento presso un altro ufficio giudiziario senza il loro consenso consentiva ingerenze da parte del potere esecutivo in spregio dell’indipendenza della magistratura.
Poiché, tuttavia, la Polonia non si è conformata alle pronunce della Corte di giustizia, quest’ultima, su richiesta della Commissione europea, ha inflitto alla Polonia una sanzione pecuniaria di un milione di euro al giorno fino a quando il governo di Varsavia non renderà il regime disciplinare applicabile ai giudici polacchi conforme ai principi di legalità e di indipendenza dell’ordine giudiziario su cui si fonda l’ordinamento dell’Ue. Il governo polacco, anziché porre fine a tali violazioni, ha ottenuto dalla Corte costituzionale da esso controllata una sentenza che, affermando la superiorità della Costituzione polacca alle norme e alle sentenze europee, preannuncia la perdurante disapplicazione delle norme e delle sentenze europee da parte del governo polacco. Tale sentenza – benché prevedibile – ha suscitato scalpore. Secondo il Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, la sentenza della Corte costituzionale polacca mette in discussione l’unità dell’ordinamento giuridico europeo perché solo un diritto “comune”, vincolante per tutti consente agli Stati membri e ai soggetti privati di godere degli stessi diritti e di essere uguali dinanzi alla legge.
Durissima anche la reazione del Parlamento europeo, secondo cui «Il “Tribunale costituzionale” illegittimo non solo manca di validità giuridica e indipendenza, ma è altresì privo di qualifiche per interpretare la Costituzione in Polonia» e l’attuale primo ministro polacco – Mateusz Morawiecki, esponente del partito PiS – avrebbe ancora una volta utilizzato indebitamente il potere giudiziario «come strumento per realizzare la propria agenda politica».
Il Commissario europeo alla giustizia Didier Reynders ha dichiarato che l’Unione si avvarrà degli strumenti giuridici previsti dal Trattato per porre fine alla violazione da parte della Polonia di principi fondamentali dell’ordinamento europeo.
Le problematiche sul piano giuridico
Perché la pronuncia della Corte costituzionale polacca è inaccettabile sul piano giuridico? La ragione è che tale pronuncia confligge in modo insanabile con un principio cardine dell’ordinamento dell’Ue, ossia quello del primato del Diritto europeo sul Diritto nazionale degli Stati membri dell’Unione. Si tratta di un principio affermato dalla Corte di giustizia nel 1964 nel caso Costa contro Enel.
La rilevanza di tale principio è ben spiegata nella sentenza Costa contro Enel. La Corte ha evidenziato che, con il Trattato istitutivo della Cee (oggi Trattato sull’Ue), gli Stati membri hanno istituito una “Comunità” a cui hanno trasferito poteri sovrani in determinate materie, dando così vita ad un ordinamento giuridico vincolante per gli Stati stessi e per i loro cittadini. L’Ue, esercitando tali poteri sovrani, emana norme “comuni” a tutti gli Stati che precludono ad uno di essi di adottare unilateralmente provvedimenti normative in contrasto con le norme comuni.
L’impossibilità per i singoli Stati membri di far prevalere le proprie norme nazionali su quelle “comuni” è fondamentale per consentire all’Unione di realizzare le finalità che gli Stati membri hanno concordato di affidarle quando hanno stipulato il Trattato istitutivo. Se ogni Stato potesse decidere unilateralmente che alcune norme dell’UE non si applicano nel suo territorio, sarebbe precluso alle norme dell’Ue realizzare gli obiettivi sanciti dal Trattato istitutivo della Cee.
La sentenza costituzionale polacca apre la strada all’applicazione in Polonia di norme nazionali che confliggono con i valori fondamentali dell’Ue che tutti gli Stati, compresa la Polonia, hanno concordemente deciso di rispettare. In tal modo, la Polonia si sottrae unilateralmente ad obblighi che ha assunto nei confronti degli altri Stati membri e dei cittadini europei (inclusi i suoi stessi cittadini).
Cosa può fare l’Unione europea?
Tre sono i rimedi a cui può ricorrere l’Ue per tentare di porre fine alle violazioni dei principi del primato e dello Stato di diritto perpetrate dal governo polacco.
Vi è la procedura di cui all’art. 7 del Trattato sull’Ue (sopra citata) che può portare il Consiglio a sanzionare la Polonia sospendendone i diritti derivanti dalla partecipazione all’Unione, restandone invece impregiudicati gli obblighi.
Un ulteriore rimedio consiste nel congelamento fondi del Recovery Plan (23 miliardi di euro di contributi a fondo perduto e 34 miliardi di euro di prestiti agevolati) fino a quando il governo polacco non si sarà conformato alle sentenze della Corte di giustizia.
Un regolamento del dicembre 2020 ha introdotto un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazione dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri. Il regolamento consente al Consiglio, su richiesta della Commissione europea, di adottare misure quali la sospensione dei pagamenti da effettuare a carico del bilancio dell’Ue o la sospensione dell’approvazione di uno o più programmi finanziati da quest’ultimo.
All’indomani della sentenza della corte costituzionale polacca, la Commissione, il Parlamento europeo e i governi di vari Stati europei hanno messo in chiaro che i fondi del Recovery Plan non possano essere affidati ad un governo che non rispetta il principio di legalità e, conseguentemente, non dà garanzie rispetto all’osservanza delle norme con cui tali fondi vanno gestiti.
Va, tuttavia, ricordato che sia la sospensione dei diritti di Stato membro e il congelamento dei fondi del Recovery Plan possono essere deliberate dal Consiglio al raggiungimento di una certa soglia di voti favorevoli a tali misure, un’eventualità non scontata ove si consideri che altri Stati membri stanno tenendo comportamenti non dissimili dal governo polacco (come l’Ungheria e la Romania).
In ultimo ma non da ultimo, la Polonia può essere sottoposta ad una procedura di infrazione dinanzi alla Corte di giustizia, ottenendo sanzioni pecuniarie nei confronti della Polonia a fronte dell’accertamento delle violazioni dei principi fondamentali dell’Ue.
In effetti, il 22 dicembre 2021 la Commissione europea ha inviato al governo polacco una lettera di messa in mora con cui ha contestato la violazione dei principi di autonomia, del primato e di effettiva e uniforme applicazione del diritto europeo derivante dalla pronuncia della corte costituzionale polacca. In tal modo, la Commissione ha dato avvio alla fase precontenziosa della procedura di infrazione. Ove il governo polacco non metta fine alla violazione del diritto dell’Ue rilevata dalla Commissione, quest’ultima potrà adire la Corte di giustizia per ottenere una sentenza con cui è accertata tale violazione. In caso di mancato ravvedimento da parte del governo di Varsavia, la Polonia potrebbe essere condannata al pagamento di una (ulteriore) sanzione pecuniaria.
La crisi democratica in Polonia
Non meno allarmante delle relazioni tra Polonia e Ue è la crisi politica e democratica all’interno della Polonia. I cittadini polacchi sono in stragrande maggioranza a favore dell’Ue e hanno ripetutamente manifestato contro l’avversione del governo polacco all’Ue. In effetti, le violazioni di principi giuridici fondamentali ha ripercussioni immediate sulla vita dei cittadini, in quanto priva costoro di libertà, uguaglianza e altri diritti fondamentali. Questo è ciò che preoccupa maggiormente le Istituzioni europee. Queste ultime hanno assicurato che i cittadini polacchi non saranno lasciati soli a fronteggiare un governo manifestamente antidemocratico. La fede dei cittadini nei valori di libertà e democrazia garantiti dall’Unione è fondamentale. Come ha detto il giurista statunitense Learned Hand «Liberty lies in the hearts of men and women; when it dies there, no constitution, no law, no court can save it; no constitution, no law, no court can even do much to help it» (la libertà riposa nel cuore degli uomini e delle donne. Quando muore lì, nessuna costituzione, nessuna legge, nessun tribunale può ripristinarla o fare molto per aiutarla).
Ph. © Krzysztof Kowalik
Marta Moretti
Avvocato, esperta di diritti umani